作者：檀學(xué)文（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）
2025年中央一號(hào)文件依據(jù)黨的二十屆三中全會(huì)精神，要求“守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線”“統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度”，為過(guò)渡期政策調(diào)整指明了改革方向。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，旨在建立永久免于貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于構(gòu)筑民族復(fù)興民生底線、扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的重大意義
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性消除農(nóng)村絕對(duì)貧困。在“十四五”時(shí)期，我國(guó)設(shè)立過(guò)渡期，對(duì)脫貧人口保持幫扶政策總體穩(wěn)定，建立健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，有效防止了規(guī)模性返貧，積累了新形勢(shì)下防止返貧致貧的寶貴經(jīng)驗(yàn)。但是防止返貧在實(shí)踐中還存在標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性缺失、治理制度化不足、治理成本較高、政策協(xié)同性不足等問(wèn)題。進(jìn)一步完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，體現(xiàn)了消除貧困的社會(huì)主義本質(zhì)要求，更加凸顯了我國(guó)在新時(shí)代新征程及時(shí)進(jìn)行體制機(jī)制調(diào)整的改革創(chuàng)新精神，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制是及時(shí)預(yù)防貧困、保障人民基本生活的必然舉措。我國(guó)目前農(nóng)村易返貧致貧人口規(guī)模和程度已經(jīng)較為有限，但由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)變故、健康問(wèn)題、自然災(zāi)害、氣候變化等風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在，難免會(huì)有一定規(guī)模的貧困脆弱性人群。因此，需要完善現(xiàn)有防止規(guī)模性返貧機(jī)制，有效預(yù)防貧困，為面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶提供及時(shí)救助，筑牢保障全體國(guó)民基本生活水平和免于貧困的堅(jiān)實(shí)底線。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制是逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。共同富裕路上一個(gè)都不能少，高收入群體是引領(lǐng)者和回饋者，中等收入群體是中堅(jiān)力量，低收入群體則需要努力跟上時(shí)代步伐。對(duì)于低收入群體，不僅要有效增加其收入，還要對(duì)其中的困難人群加強(qiáng)防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和救助保護(hù)，使其在發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展條件以及基本生活條件上不掉隊(duì)。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，彰顯改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)一步完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，并與其他宏觀、微觀制度和政策相協(xié)同，可以克服當(dāng)前幫扶體系運(yùn)行成本較高、與相關(guān)制度和政策協(xié)同性不足的問(wèn)題，構(gòu)成強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的重要組成部分，助力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
新時(shí)期常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵
“十四五”以來(lái)，我國(guó)每年對(duì)600多萬(wàn)農(nóng)村脫貧不穩(wěn)定、邊緣易致貧和突發(fā)嚴(yán)重困難人口開(kāi)展防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，以制度建設(shè)成果和有效經(jīng)驗(yàn)為依托，以制度創(chuàng)新為主線，澄清常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵，明確理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的目標(biāo)是構(gòu)筑科學(xué)統(tǒng)一的防止返貧底線。防止返貧底線是無(wú)論按照學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾的普遍認(rèn)知，還是所涉及對(duì)象的實(shí)際生活狀態(tài)和心理感受，全體人民都有權(quán)達(dá)到的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)在實(shí)踐中存在兩類民生底線，即防止返貧監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。兩類標(biāo)準(zhǔn)形成方式有差異，標(biāo)準(zhǔn)額在部分地區(qū)較為接近，在部分地區(qū)則存在較大偏差，在實(shí)際幫扶工作中造成不必要矛盾。有必要明確返貧致貧的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)兩類底線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌測(cè)算，以便于得出公平合理的防止返貧底線標(biāo)準(zhǔn)。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的對(duì)象是動(dòng)態(tài)變化的農(nóng)村易返貧致貧人口。易返貧致貧人口是農(nóng)村低收入人口中的特殊困難群體，存在一些顯著的結(jié)構(gòu)性特征，如老弱病殘等困難群體比重高，包括部分低技能及高齡農(nóng)民工；由于家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)、人口流動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)沖擊而存在明顯的動(dòng)態(tài)變化；規(guī)模和比例有限，占農(nóng)村常住人口比例約為1%至2%；與是否是脫貧人口已無(wú)密切關(guān)系。認(rèn)識(shí)易返貧致貧人口特征有利于更有效地開(kāi)展識(shí)別和監(jiān)測(cè)工作。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的內(nèi)容是構(gòu)建預(yù)防與救助相結(jié)合的綜合防貧體系。綜合防貧體系應(yīng)包括以下內(nèi)容：明確適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一防貧標(biāo)準(zhǔn)；建立廣覆蓋、快速響應(yīng)、充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的防貧工作體系；實(shí)施預(yù)防與救助相結(jié)合的宏觀戰(zhàn)略和微觀幫扶政策。在國(guó)家戰(zhàn)略層面，既要通過(guò)宏觀政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，也要對(duì)低收入人口實(shí)行積極社會(huì)政策以增強(qiáng)其生計(jì)韌性。在政策落實(shí)層面，既要維持收入救助，確保救助對(duì)象具備基本生活條件，也要加強(qiáng)服務(wù)救助，使其享受基本生活質(zhì)量。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑是從過(guò)渡期體制機(jī)制轉(zhuǎn)向常態(tài)化幫扶體制機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前防止規(guī)模性返貧的過(guò)渡期體制機(jī)制依然帶有一定程度的超常規(guī)特征，如派駐駐村幫扶工作隊(duì)、定期遍訪農(nóng)戶、大規(guī)模信息核查、領(lǐng)導(dǎo)干部包保、實(shí)施專項(xiàng)管理等。由于潛在的防止返貧對(duì)象規(guī)模有限、群體較為集中，未來(lái)完全可以將防止返貧工作納入已有的相關(guān)工作機(jī)制進(jìn)行常規(guī)化管理，大幅度減少低效運(yùn)行環(huán)節(jié)和管理成本，提高制度運(yùn)行效率。
完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的基本遵循和關(guān)鍵舉措
完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，是我國(guó)反貧困制度在新發(fā)展階段的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。需按照全面深化改革總體要求，重點(diǎn)遵循三方面的基本原則。一是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。農(nóng)村低收入人口更需要優(yōu)先分享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)基本生活保障。二是堅(jiān)持底線思維。我國(guó)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域確立了兩條底線，保障國(guó)家糧食安全底線已經(jīng)通過(guò)《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》得以落實(shí)，不發(fā)生規(guī)模性返貧底線也需要獲得更加有力的制度保障。三是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。需要處理好宏觀產(chǎn)業(yè)就業(yè)政策、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶的關(guān)系，發(fā)揮宏觀政策對(duì)防止返貧的協(xié)同支撐作用。過(guò)渡期即將結(jié)束，完善常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制需要走在改革前列，率先推進(jìn)，盡快啟動(dòng)若干關(guān)鍵改革舉措。
理順政府管理體制。鑒于防止返貧與農(nóng)村低保的高度關(guān)聯(lián)性，下一步可考慮對(duì)防止返貧致貧和低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶進(jìn)行統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)各類低收入人口監(jiān)測(cè)和幫扶體制機(jī)制的統(tǒng)一。
優(yōu)化基層幫扶體制機(jī)制。下一步防止返貧工作可轉(zhuǎn)向以社會(huì)救助為中心，以開(kāi)發(fā)式幫扶為支撐。重點(diǎn)是在縣及縣以下優(yōu)化管理，發(fā)揮縣級(jí)治理體系的統(tǒng)籌作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)對(duì)鄉(xiāng)村振興和民政社保機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行整合，一體化開(kāi)展防止返貧致貧、低收入人口分層分類幫扶及鄉(xiāng)村建設(shè)工作。優(yōu)化基層治理機(jī)制，大幅度擴(kuò)大社會(huì)工作者及社會(huì)組織參與鎮(zhèn)、村兩級(jí)社會(huì)服務(wù)。
明確防止貧困標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前的防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)都不宜直接采納為未來(lái)的常態(tài)化防止貧困標(biāo)準(zhǔn)。建議實(shí)施聯(lián)動(dòng)改革，對(duì)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化并作為全國(guó)統(tǒng)一的防止貧困標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)貧困科學(xué)內(nèi)涵以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，重新測(cè)算防止貧困的收入或消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；其次，將防止貧困標(biāo)準(zhǔn)作為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為全國(guó)統(tǒng)一的防止貧困標(biāo)準(zhǔn)；再次，將財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與基本保障標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，共同用于防止貧困標(biāo)準(zhǔn)以及低保標(biāo)準(zhǔn)。
深化社會(huì)救助改革。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)并未包含防止返貧致貧的職能，開(kāi)發(fā)性救助以及服務(wù)類救助的落實(shí)還很有限。下一步需要深化社會(huì)救助改革，納入防止返貧相關(guān)內(nèi)容，并推動(dòng)完善低保標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)專項(xiàng)救助以及服務(wù)類救助。
同步推進(jìn)公共服務(wù)改革。使農(nóng)村基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療、積極就業(yè)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給向低收入人口適當(dāng)傾斜，保障低收入人口福祉，堅(jiān)決消除貧困代際傳遞。
