【摘要】社區(qū)老年助餐服務(wù)是我國(guó)為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給而采取的有力舉措，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于老年人居家養(yǎng)老需求的制度性回應(yīng)。當(dāng)前社區(qū)助餐服務(wù)主要分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型、社會(huì)組織協(xié)作型和多方共建型等多種模式，這些模式各具特色且存在差異化適用場(chǎng)域。盡管我國(guó)社區(qū)助餐服務(wù)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但總體上還處于起步階段，未來(lái)仍需通過(guò)制度創(chuàng)新與政策優(yōu)化，構(gòu)建更具包容性和可持續(xù)性的社區(qū)助餐服務(wù)體系，重點(diǎn)推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與差異化供給，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)普惠化與質(zhì)量提升的雙重目標(biāo)，有效滿(mǎn)足老年群體多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。
【關(guān)鍵詞】社區(qū)助餐 人口老齡化 老年服務(wù) 可持續(xù)發(fā)展 【中圖分類(lèi)號(hào)】D669.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
近年來(lái)，中國(guó)正經(jīng)歷著快速的人口老齡化，規(guī)模大，且地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)相對(duì)不平衡。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2024年底，全國(guó)60歲及以上的老年人口已達(dá)到3.1億，占總?cè)丝诘?2.0%。隨著人口老齡化程度的加深，老年人助餐服務(wù)需求日益凸顯，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。2023年，民政部等11部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《積極發(fā)展老年助餐服務(wù)行動(dòng)方案》，提出了2025年和2026年底的工作目標(biāo)，并從擴(kuò)大和優(yōu)化服務(wù)供給、保障服務(wù)質(zhì)量、確保服務(wù)可持續(xù)、加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)控以及強(qiáng)化實(shí)施保障等五個(gè)方面作出工作部署。截至2023年底，全國(guó)已有18個(gè)省份在全區(qū)域?qū)嵤├夏曛头?wù)政策，其余省份也在局部區(qū)域試點(diǎn)推行。①盡管社區(qū)助餐服務(wù)取得了積極進(jìn)展，但其有效性和可持續(xù)性仍然存在較大不確定性。因此，考察當(dāng)前社區(qū)老年助餐服務(wù)的現(xiàn)狀，剖析影響助餐服務(wù)健康發(fā)展的因素，進(jìn)一步討論提升社區(qū)老年助餐服務(wù)可持續(xù)性的策略顯得尤為必要。
社區(qū)老年助餐服務(wù)模式可分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型、社會(huì)組織協(xié)作型和多方共建型四類(lèi)
全國(guó)各地老齡化社區(qū)在發(fā)展社區(qū)助餐服務(wù)過(guò)程中，因資源稟賦、政策支持和地方實(shí)踐的差異，形成了多樣化的服務(wù)模式。根據(jù)主要運(yùn)作主體的不同，這些模式可以分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型、社會(huì)組織協(xié)作型和多方共建型四類(lèi)。每種模式都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也面臨不同的挑戰(zhàn)，這些因素共同決定了社區(qū)助餐服務(wù)的整體效果和可持續(xù)性。
政府主導(dǎo)型
政府主導(dǎo)的社區(qū)助餐模式旨在滿(mǎn)足老年人，尤其是偏遠(yuǎn)或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)老年人的基本服務(wù)需求。其通常分為兩種類(lèi)型：全額財(cái)政補(bǔ)貼模式。該模式通常應(yīng)用于偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，由政府全額補(bǔ)貼餐飲服務(wù)。在這種模式下，餐食通常集中準(zhǔn)備并分發(fā)。其優(yōu)勢(shì)在于操作簡(jiǎn)便，能夠滿(mǎn)足獨(dú)立就餐特別困難的老年人的基本就餐需求。但這種模式也存在一定局限性，如菜品單一、缺乏多樣性，難以充分滿(mǎn)足老年人的營(yíng)養(yǎng)需求和口味偏好等。此外，由于地方財(cái)力有限，助餐服務(wù)面向的主要群體是無(wú)生活自理能力且無(wú)家人照料的老年人，送餐服務(wù)主要依賴(lài)村干部或社區(qū)志愿者。
公私合作托管模式，即政府與私營(yíng)企業(yè)合作提供社區(qū)助餐服務(wù)，其中包括社區(qū)食堂和“中央廚房+助餐點(diǎn)”兩種子模式。盡管這一模式擴(kuò)大了餐飲服務(wù)覆蓋面，但也可能出現(xiàn)市場(chǎng)化創(chuàng)新不足的問(wèn)題，在維持長(zhǎng)期服務(wù)質(zhì)量和效率方面存在挑戰(zhàn)。具體而言，社區(qū)食堂模式是地方政府在居民區(qū)內(nèi)設(shè)立食堂，通過(guò)招標(biāo)由餐飲公司或個(gè)人運(yùn)營(yíng)，并提供補(bǔ)貼支持，同時(shí)對(duì)老年人，特別是特殊生活困難老年人就餐人數(shù)設(shè)置相應(yīng)要求。該模式能夠滿(mǎn)足老年人的個(gè)性化需求，促進(jìn)居民交流，尤其適合獨(dú)居和行動(dòng)不便群體。但該模式成本較高，若就餐人數(shù)不足，則很難實(shí)現(xiàn)盈利和持續(xù)經(jīng)營(yíng)。“中央廚房+助餐點(diǎn)”模式是地方政府建設(shè)中央廚房，并在社區(qū)設(shè)立助餐點(diǎn)，通過(guò)招標(biāo)由餐飲公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。中央廚房統(tǒng)一加工餐食，配送到各社區(qū)助餐點(diǎn)，居民可選擇堂食或外帶。該模式通過(guò)規(guī)模化生產(chǎn)保證菜品統(tǒng)一性，但依賴(lài)?yán)滏溸\(yùn)輸和復(fù)熱設(shè)備，適合人口密度高、需求分散的區(qū)域。其主要缺陷是難以滿(mǎn)足居民個(gè)性化要求，當(dāng)配餐點(diǎn)分散時(shí)，配送成本也會(huì)提高。
市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型
市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型主要是大型餐飲企業(yè)或快遞平臺(tái)利用自身優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)展服務(wù)范圍，聚焦社區(qū)老年人就餐需求，提供適老化的助餐服務(wù)。其主要有兩種模式：老年飯桌模式。一些餐館會(huì)在大廳內(nèi)預(yù)留1—2張桌子，專(zhuān)門(mén)作為老年飯桌。老年人到餐館就餐可以刷老年卡消費(fèi)，享受一定的就餐折扣。該模式對(duì)餐館負(fù)擔(dān)小，有助于提升餐館聲譽(yù)和吸引老年人就餐。但受益面較窄，主要適用于身體健康、消費(fèi)能力較強(qiáng)的老年人。
平臺(tái)配送模式?？觳推髽I(yè)和快遞平臺(tái)利用其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)老年人需要提供餐食到家配送服務(wù)。具體包括兩種模式：一種是企業(yè)既做餐飲又做配送，如北京某快餐企業(yè)與另外一家企業(yè)合作在社區(qū)設(shè)立門(mén)店，提供包括老年餐在內(nèi)的家庭生活用品和服務(wù)，這種模式的優(yōu)勢(shì)在于企業(yè)能夠更好地掌控整個(gè)系統(tǒng)，并易于與現(xiàn)有業(yè)務(wù)結(jié)合，但業(yè)務(wù)范圍過(guò)于廣泛，老年餐很難為企業(yè)帶來(lái)顯著利潤(rùn)，甚至可能成為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另一種是只做配送，平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)和AI技術(shù)推薦有利于老年人健康的營(yíng)養(yǎng)食譜，老年人通過(guò)快遞平臺(tái)自主下單，快遞公司負(fù)責(zé)送餐上門(mén)，其優(yōu)勢(shì)是老年人選擇多，無(wú)需建設(shè)實(shí)體助餐點(diǎn)，但餐食價(jià)格較高，農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)配送成本也較高。
社會(huì)組織協(xié)作型
協(xié)作型模式通過(guò)社會(huì)組織、地方政府和社區(qū)成員的合作，提供一種更具社會(huì)融合性的社區(qū)助餐方式。在這種模式下，社會(huì)組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，助餐服務(wù)往往是更廣泛服務(wù)的組成部分。具體有兩種模式：個(gè)案服務(wù)模式，即專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者通過(guò)評(píng)估老年人需求，整合資源向老年人提供助餐服務(wù)。優(yōu)勢(shì)在于可以充分利用既有社工資源，滿(mǎn)足老年人多方面需求，缺點(diǎn)在于難以大規(guī)模推廣，對(duì)社工基礎(chǔ)和資源條件要求較高。志愿服務(wù)模式，即通過(guò)志愿者為老年人提供助餐服務(wù)，如南京的“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老，志愿者通過(guò)App接單，為有需求的老年人提供包括助餐在內(nèi)的各項(xiàng)服務(wù)。志愿者按規(guī)則儲(chǔ)存時(shí)間，供其年老需要時(shí)提取時(shí)間、兌換服務(wù)。其優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約成本、促進(jìn)社會(huì)互助、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、更能滿(mǎn)足老年人的需要，但其可持續(xù)性依賴(lài)志愿者的長(zhǎng)期穩(wěn)定供給，需要健全的治理體系管理“時(shí)間銀行”。
政府、企業(yè)和社會(huì)多方共建型
一些城市發(fā)展了更為復(fù)雜和互聯(lián)的模式，如杭州的“智慧社區(qū)助餐系統(tǒng)”，整合政府監(jiān)管、企業(yè)創(chuàng)新和社會(huì)合作的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建了高效的一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。該系統(tǒng)配備了一個(gè)市級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，協(xié)調(diào)街道調(diào)度中心、餐飲供應(yīng)商、中央廚房、合作餐廳、社區(qū)食堂、無(wú)人配送車(chē)和老年智能終端等多個(gè)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫餐食配送，特別是給行動(dòng)不便或居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的老年人，提供了更大的便利和可達(dá)性。該模式有利于最大程度整合社區(qū)助餐資源，精準(zhǔn)滿(mǎn)足老年人需求，但對(duì)數(shù)字化治理能力要求較高，需避免忽視特殊生活困難老年人的需求。
下表基于人口密度、老齡化率和財(cái)政自給率三維標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)劃分為不同類(lèi)型，適配不同的社區(qū)助餐服務(wù)模式，實(shí)踐中需全面考慮各種因素，慎重選擇合適模式。
社區(qū)助餐服務(wù)在服務(wù)定位、目標(biāo)和模式等方面存在深層次問(wèn)題
盡管政府大力支持且老年人普遍歡迎，許多助餐服務(wù)機(jī)構(gòu)仍因收入低、成本高等問(wèn)題而倒閉。在收入側(cè)，部分老年人就餐消費(fèi)能力和意愿較低。在成本側(cè)，雖然部分社區(qū)提供場(chǎng)地省去房租費(fèi)用，但人工成本高，特別是送餐服務(wù)成本較高，且微型助餐服務(wù)企業(yè)無(wú)法攤薄固定成本，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。在政策端，地方政府大多會(huì)為社會(huì)助餐服務(wù)提供補(bǔ)貼，但有的地方片面追求社區(qū)助餐服務(wù)全覆蓋，缺乏持續(xù)補(bǔ)貼，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，甚至出現(xiàn)“騙補(bǔ)”現(xiàn)象，這些問(wèn)題也說(shuō)明社區(qū)老年助餐服務(wù)可持續(xù)性不足，在服務(wù)定位、目標(biāo)和模式等方面存在一些短板。
公益性屬性與營(yíng)利性動(dòng)機(jī)之間的矛盾。社區(qū)老年助餐服務(wù)中，政府通過(guò)限價(jià)政策、財(cái)政補(bǔ)貼等手段保障老年群體的普惠性就餐權(quán)益，而企業(yè)需維持正常運(yùn)營(yíng)成本與合理利潤(rùn)空間。公益性屬性要求服務(wù)供給的穩(wěn)定性與普惠性，而營(yíng)利性動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)企業(yè)追求成本控制和利潤(rùn)最大化。這是制約社區(qū)助餐服務(wù)發(fā)展的核心障礙。
限價(jià)政策壓縮利潤(rùn)空間，限制企業(yè)盈利能力。部分地方政府為降低老年人用餐成本，推動(dòng)社區(qū)食堂發(fā)展，引導(dǎo)社區(qū)食堂以低于市場(chǎng)價(jià)一定比例的價(jià)格為老年人提供餐食服務(wù)，但扣除食材、人工、租金等成本后，社區(qū)助餐單份利潤(rùn)相對(duì)較低。政府限價(jià)政策雖保障了助餐服務(wù)短期的可及性，但未建立動(dòng)態(tài)成本核算機(jī)制，企業(yè)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)承壓。這導(dǎo)致有實(shí)力的社會(huì)資本投資意愿低，部分企業(yè)因持續(xù)虧損被迫退出。
少數(shù)助餐機(jī)構(gòu)在營(yíng)利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下?tīng)奚|(zhì)量換取利潤(rùn)。少數(shù)助餐機(jī)構(gòu)通過(guò)減少高成本食材（如魚(yú)類(lèi)、時(shí)令蔬菜）的采購(gòu)頻率，采用冷凍肉類(lèi)和耐儲(chǔ)存蔬菜來(lái)節(jié)約開(kāi)支。企業(yè)為獲取政府補(bǔ)貼，盲目擴(kuò)大服務(wù)覆蓋范圍，將資金用于新網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，不愿投資適老化設(shè)施改造。這種“跑馬圈地”式擴(kuò)張導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量參差不齊：部分社區(qū)食堂未配備無(wú)障礙通道，失能老年人取餐需志愿者全程協(xié)助；農(nóng)村助餐點(diǎn)因配送距離過(guò)長(zhǎng)，飯菜送達(dá)時(shí)已經(jīng)變涼。加之政府補(bǔ)貼政策缺乏績(jī)效導(dǎo)向，未能將服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新等指標(biāo)納入考核體系，在個(gè)別地方甚至形成“補(bǔ)貼越多—擴(kuò)張?jiān)娇?mdash;質(zhì)量越低”的負(fù)向循環(huán)。品質(zhì)的降低則令本來(lái)就消費(fèi)黏性不強(qiáng)的部分老年人選擇回家自己做飯，這進(jìn)一步減少了社區(qū)助餐的收入，導(dǎo)致其陷入負(fù)向循環(huán)之中。
分層需求與分散供應(yīng)之間的矛盾。老年人因健康狀況（如糖尿病、吞咽障礙）、飲食習(xí)慣（清真餐、低鹽餐）及居住形態(tài)（獨(dú)居、失能）產(chǎn)生的差異化需求，與地方政府主導(dǎo)的“小而散”供應(yīng)模式存在沖突。部分基層政府為扶持本地企業(yè)，采取“社區(qū)食堂全覆蓋”策略，但分散運(yùn)營(yíng)的助餐點(diǎn)因規(guī)模受限，既無(wú)法通過(guò)集約化降低特殊需求服務(wù)成本，又難以平衡普惠性與個(gè)性化目標(biāo)，陷入“服務(wù)越擴(kuò)張、效率越低下”的困境。
分散化供應(yīng)加劇特殊需求服務(wù)成本失控。小型助餐機(jī)構(gòu)因服務(wù)半徑受限，難以形成規(guī)模效應(yīng)。單個(gè)助餐點(diǎn)服務(wù)人數(shù)少，特殊需求服務(wù)邊際成本會(huì)呈指數(shù)級(jí)上升。例如，制作10份糖尿病餐的單份人工成本遠(yuǎn)高于制作100份的平均成本，但政府補(bǔ)貼僅按份數(shù)發(fā)放，無(wú)法覆蓋超額成本。很多社區(qū)助餐點(diǎn)單日供餐量不足100份，但需同時(shí)滿(mǎn)足糖尿病餐、清真餐等特殊需求，特餐成本顯著拉高總成本。
標(biāo)準(zhǔn)化供給與分層需求的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配?；鶎诱纫ㄟ^(guò)小型助餐點(diǎn)扶持本地商戶(hù)，又要求其提供公益性特殊服務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先完成“保供基數(shù)”而非提升服務(wù)質(zhì)量。有的地方為降低管理難度，甚至強(qiáng)制要求助餐點(diǎn)提供統(tǒng)一菜單。這種“一刀切”模式甚至引發(fā)逆向淘汰，一些原本提供定制化服務(wù)的助餐機(jī)構(gòu)因無(wú)法承擔(dān)差異化供餐成本而轉(zhuǎn)型為標(biāo)準(zhǔn)化食堂，一些助餐機(jī)構(gòu)將送餐范圍限制在1公里內(nèi)，導(dǎo)致大量行動(dòng)不便老年人無(wú)法享受助餐福利。
低消費(fèi)水平與個(gè)性化需求之間的矛盾。社區(qū)助餐服務(wù)中，老年群體（尤其是農(nóng)村地區(qū)）的消費(fèi)能力有限與個(gè)性化服務(wù)（如慢性病定制餐、特殊飲食需求）的高成本形成剛性沖突，導(dǎo)致供需雙方陷入“降質(zhì)保本”與“流失用戶(hù)”的困境。老年群體受收入限制被迫選擇低端標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，但其健康管理需求隨年齡增長(zhǎng)持續(xù)升級(jí)，形成“支付意愿＜服務(wù)成本”的剛性缺口。這一矛盾的本質(zhì)是消費(fèi)市場(chǎng)的分層化與供給側(cè)成本控制邏輯的失衡——標(biāo)準(zhǔn)化套餐難以滿(mǎn)足差異化需求，但定制化服務(wù)在低客單價(jià)場(chǎng)景下必然導(dǎo)致邊際成本失控。另外，政府補(bǔ)貼多按供餐量發(fā)放而非按服務(wù)質(zhì)量考核的做法進(jìn)一步加劇了二者的矛盾。
為了控制成本，助餐點(diǎn)被迫壓縮餐食種類(lèi)與質(zhì)量。餐食花樣越多，對(duì)社區(qū)老年人越有吸引力，但加工成本和單品餐食的浪費(fèi)量也會(huì)越高。所以，一些助餐點(diǎn)選擇用大鍋菜代替小炒，用饅頭米飯代替主食花樣，取消低鹽低脂餐供應(yīng)等。一些社區(qū)老年人消費(fèi)水平有限，對(duì)餐食質(zhì)量和價(jià)格較為敏感。不管助餐點(diǎn)是減少餐食種類(lèi)，還是為保持品質(zhì)而提高價(jià)格，其結(jié)果都是大量老年消費(fèi)者流失。
低消費(fèi)水平與個(gè)性化需求之間的矛盾凸顯了社區(qū)老年助餐服務(wù)精準(zhǔn)定位的重要性。很多助餐點(diǎn)為了保證收支平衡甚至有所盈利，最常見(jiàn)的做法就是擴(kuò)大服務(wù)面，吸引普通老年人甚至青年人前來(lái)就餐。為此，助餐點(diǎn)會(huì)選擇更符合健康老年人或青年人口味的飯菜，而對(duì)于一些特殊困難老年人而言，可能接受程度不高。
城市資源集聚與農(nóng)村社區(qū)助餐需求之間的矛盾。城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)呈現(xiàn)“資源虹吸效應(yīng)”，政策扶持與財(cái)政投入高度集中于城市。盡管農(nóng)村老齡化率顯著高于城市，但農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率卻顯著低于城市。據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村60歲和65歲以上人口占農(nóng)村總?cè)丝诒壤謩e為23.81%和17.72%，比城市分別高7.99個(gè)百分點(diǎn)和6.61個(gè)百分點(diǎn)。然而，城市能夠依托中央廚房、智能配送等技術(shù)形成規(guī)?；?wù)網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村則因財(cái)政投入不足，被迫依賴(lài)家庭互助與非制度化供給，導(dǎo)致老年餐飲保障體系呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性斷裂。
一方面，農(nóng)村老齡化社區(qū)助餐需求相較于城市更具剛性?！兜谖宕沃袊?guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，城鎮(zhèn)老年人和農(nóng)村老年人需要助餐服務(wù)的比例分別為23.2%、20.7%。盡管農(nóng)村老年人需要助餐服務(wù)的比例略低于城鎮(zhèn)老年人，但農(nóng)村老年人當(dāng)中高齡（80周歲及以上）、獨(dú)居和不能自理的老年人比例更高，他們對(duì)社區(qū)助餐服務(wù)的需求更為強(qiáng)烈?！兜谖宕沃袊?guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，城鎮(zhèn)高齡老年人占13.2%，農(nóng)村高齡老年人占13.7%；城鎮(zhèn)老年人中獨(dú)居的占12.4%，農(nóng)村老年人中獨(dú)居的占16.3%；城鎮(zhèn)老年人中不能自理的占3.9%，農(nóng)村老年人中不能自理的占5.2%。而且，農(nóng)村商業(yè)餐館的數(shù)量和密度遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村老年人收入相對(duì)較低，很難通過(guò)市場(chǎng)化手段解決餐飲需求。另一方面，農(nóng)村社區(qū)助餐服務(wù)供給遠(yuǎn)低于城市。②城市社區(qū)可以通過(guò)中央廚房實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化餐食生產(chǎn)，智能配送系統(tǒng)可以使送餐時(shí)效控制在20分鐘內(nèi)，而農(nóng)村地區(qū)仍以“土灶+鐵鍋”模式為主，大多數(shù)助餐點(diǎn)無(wú)冷藏設(shè)備，餐食保質(zhì)期短，難以保證就餐服務(wù)質(zhì)量。
城市社區(qū)在助餐養(yǎng)老方面具備較好的基礎(chǔ)條件，個(gè)別地方政府的財(cái)政投入也相對(duì)側(cè)重于城市地區(qū)。這種資源配置差異使得城鄉(xiāng)助餐服務(wù)能力存在一定差距：城市助餐點(diǎn)通常覆蓋范圍更廣，而農(nóng)村助餐點(diǎn)則受限于資源，服務(wù)能力相對(duì)有限。而且，在農(nóng)村地區(qū)，無(wú)論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)供給，都不能充分解決養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)生性問(wèn)題。③
依賴(lài)政府補(bǔ)貼與補(bǔ)貼抑制創(chuàng)新之間的矛盾。老齡化社區(qū)的老年助餐服務(wù)依賴(lài)多樣化的融資模式，包括個(gè)人支付、企業(yè)讓利、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和社會(huì)捐贈(zèng)。政府財(cái)政支持在維持這些服務(wù)的可持續(xù)性方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，主要包括針對(duì)社區(qū)助餐點(diǎn)的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和激勵(lì)補(bǔ)貼，以及針對(duì)老年人的就餐補(bǔ)貼和送餐補(bǔ)貼。然而，盡管政府補(bǔ)貼保障了基本服務(wù)的提供，但長(zhǎng)期依賴(lài)財(cái)政“輸血”的機(jī)制削弱了助餐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)能力，形成了“補(bǔ)貼依賴(lài)”，并抑制了技術(shù)創(chuàng)新和管理模式的迭代。
一個(gè)核心問(wèn)題在于政府干預(yù)的邊界模糊。一些政策要求社區(qū)助餐點(diǎn)必須從指定的本地供應(yīng)商采購(gòu)食材，嚴(yán)格限定社區(qū)助餐的價(jià)格，規(guī)定補(bǔ)貼資金必須用于基礎(chǔ)餐食，而禁止用于數(shù)字化管理系統(tǒng)的研發(fā)等。這些措施從保證社區(qū)助餐服務(wù)公益性的目標(biāo)來(lái)看是合理的，但過(guò)于僵化的管理模式卻進(jìn)一步加劇了低效運(yùn)作。此外，少數(shù)地方政府對(duì)特殊生活困難老年人的差異化就餐補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致一些助餐點(diǎn)拒絕或變相拒絕為行動(dòng)不便的老年人提供送餐服務(wù)，特殊生活困難老年人反而享受不到助餐服務(wù)。
另一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是被動(dòng)選址。大多數(shù)社區(qū)食堂的選址由地方政府決定，第三方餐飲企業(yè)僅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。盡管政府補(bǔ)貼和采購(gòu)成本較為穩(wěn)定，能夠在一定程度上“保底”，但選址不當(dāng)導(dǎo)致的低客流仍然是不可忽視的虧損因素。盡管近年來(lái)運(yùn)營(yíng)商的選址參與度有所提高，但整體運(yùn)營(yíng)壓力依然較大。
老年助餐服務(wù)缺乏明確的補(bǔ)貼退出機(jī)制，存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一旦補(bǔ)貼政策調(diào)整，助餐服務(wù)水平往往急劇下降，不少助餐點(diǎn)因無(wú)力承擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本而關(guān)閉，導(dǎo)致老年人的助餐服務(wù)被迫中斷。
社區(qū)老年助餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展路徑
現(xiàn)有模式在不同層面上滿(mǎn)足了老年人助餐需求，但仍存在規(guī)模化受限、資金可持續(xù)性不足以及對(duì)多樣化需求適應(yīng)性較弱等問(wèn)題。對(duì)此，需要探索既能保障服務(wù)質(zhì)量，又具備長(zhǎng)期可行性的策略，以平衡公益性與市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，并利用數(shù)字技術(shù)提升效率和服務(wù)個(gè)性化水平。
建設(shè)分層服務(wù)供給體系。一方面，實(shí)施差異化定價(jià)與菜單定制策略。建立按需求分級(jí)定價(jià)機(jī)制。建立基于城鄉(xiāng)差異、健康狀況、年齡分層的階梯式定價(jià)模型。實(shí)行城鄉(xiāng)差異化補(bǔ)貼，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“年齡+收入”雙維度補(bǔ)貼機(jī)制，針對(duì)60—80歲老年人，制定每餐基礎(chǔ)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，80歲以上老年人及特殊困難群體享受更高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，城市則基于健康評(píng)估等級(jí)，實(shí)行差異化補(bǔ)貼，健康風(fēng)險(xiǎn)較高群體獲得更大補(bǔ)貼力度。實(shí)行動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)節(jié)，通過(guò)智能系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)供需關(guān)系，在非高峰時(shí)段對(duì)剩余餐食提供打折優(yōu)惠，這樣既減少浪費(fèi)又提高低收入群體支付能力。建立精準(zhǔn)化餐食供給體系?？梢月?lián)合醫(yī)院營(yíng)養(yǎng)科開(kāi)發(fā)慢性病套餐，依托中央廚房標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，通過(guò)衛(wèi)星站點(diǎn)輻射城鄉(xiāng)，有效降低特餐單餐成本。開(kāi)發(fā)智能菜單系統(tǒng)，應(yīng)用AI算法分析老年人健康數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成個(gè)性化推薦菜單，并在取餐終端顯示營(yíng)養(yǎng)參數(shù)，提高助餐營(yíng)養(yǎng)價(jià)值。
另一方面，協(xié)調(diào)配置城鄉(xiāng)資源。在城市中央廚房基礎(chǔ)上建設(shè)“農(nóng)村衛(wèi)星廚房”，共享食材采購(gòu)、預(yù)處理系統(tǒng)，共享冷鏈物流，將城市閑置冷藏車(chē)納入農(nóng)村配送體系，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)溫控?cái)?shù)據(jù)全程追溯，降低農(nóng)村助餐點(diǎn)食材損耗。開(kāi)發(fā)智能調(diào)度系統(tǒng)，整合城鄉(xiāng)助餐需求與運(yùn)力數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化配送路徑。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)能協(xié)作體系，建立城鄉(xiāng)中央廚房聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)科學(xué)調(diào)配和食品保鮮技術(shù)，促進(jìn)餐食資源合理流動(dòng)，提升供需匹配效率。
優(yōu)化公益與市場(chǎng)之間的平衡機(jī)制。一方面，建立健全績(jī)效導(dǎo)向的分級(jí)補(bǔ)貼體系。構(gòu)建動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼模型。推行“基本補(bǔ)貼+創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)”的復(fù)合補(bǔ)貼機(jī)制，將智能設(shè)備覆蓋率、特殊套餐研發(fā)數(shù)量等指標(biāo)納入考核體系。對(duì)考核優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)，按年度供餐量給予額外獎(jiǎng)勵(lì)，提升智能點(diǎn)餐系統(tǒng)滲透率。建立補(bǔ)貼退出過(guò)渡機(jī)制，對(duì)連續(xù)3年經(jīng)營(yíng)不善的機(jī)構(gòu)，逐步降低補(bǔ)貼比例，促使其提升市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力。拓展多樣化的融資渠道。實(shí)施“公益伙伴計(jì)劃”，對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)捐贈(zèng)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策支持，并優(yōu)先納入政府養(yǎng)老服務(wù)采購(gòu)名錄。設(shè)立公益創(chuàng)投基金，對(duì)社會(huì)資本開(kāi)發(fā)的健康監(jiān)測(cè)、營(yíng)養(yǎng)管理等增值服務(wù)，按營(yíng)收規(guī)模的一定比例給予配套補(bǔ)貼。
另一方面，培育市場(chǎng)化合作生態(tài)。創(chuàng)新供應(yīng)鏈協(xié)同。引入品牌餐飲企業(yè)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化公益套餐，通過(guò)集中采購(gòu)降低食材成本。進(jìn)行數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)，開(kāi)放助餐機(jī)構(gòu)消費(fèi)數(shù)據(jù)接口（脫敏處理），吸引科技公司開(kāi)發(fā)“餐費(fèi)+健康管理”捆綁服務(wù)。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。推行“保底采購(gòu)+超額分成”模式，政府承諾每年采購(gòu)定量基礎(chǔ)套餐，超額部分由企業(yè)自主定價(jià)銷(xiāo)售并和政府分享利潤(rùn)。建立公益服務(wù)信用積分體系，企業(yè)每提供1萬(wàn)份特殊套餐可累積10積分，用于兌換政府采購(gòu)加分或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限。
加強(qiáng)制度保障和技術(shù)支持。一方面，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建全流程標(biāo)準(zhǔn)體系。制定覆蓋“食材采購(gòu)—加工—配送—服務(wù)”全鏈條的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，明確食品安全、營(yíng)養(yǎng)配比、無(wú)障礙設(shè)施等剛性指標(biāo)。建立“紅黃綠”三級(jí)預(yù)警機(jī)制：對(duì)連續(xù)3年客流量增幅超10%的機(jī)構(gòu)，次年補(bǔ)貼比例削減5%—15%，推動(dòng)服務(wù)資源向覆蓋率不足的社區(qū)傾斜；對(duì)服務(wù)投訴率高于行業(yè)均值2倍的機(jī)構(gòu)暫停補(bǔ)貼資格，促使其提升服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)用智能化監(jiān)管工具。開(kāi)發(fā)“陽(yáng)光廚房”監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)傳感器實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)后廚溫濕度、消毒設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)等參數(shù)，異常數(shù)據(jù)自動(dòng)推送至屬地監(jiān)管部門(mén)。推行電子溯源系統(tǒng)，食材采購(gòu)信息（供應(yīng)商資質(zhì)、農(nóng)殘檢測(cè)報(bào)告）全部上鏈存證，消費(fèi)者掃碼即可查看全流程數(shù)據(jù)。
另一方面，推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與運(yùn)營(yíng)效率提升。開(kāi)發(fā)智能決策系統(tǒng)。部署“AI營(yíng)養(yǎng)師”模塊，基于老年人健康檔案（如血糖值、咀嚼能力）自動(dòng)生成個(gè)性化菜單，并通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)優(yōu)化菜品組合。用需求預(yù)測(cè)算法，結(jié)合天氣、節(jié)假日等變量動(dòng)態(tài)調(diào)整備餐量。建設(shè)全域數(shù)據(jù)治理平臺(tái)。構(gòu)建助餐服務(wù)數(shù)字孿生系統(tǒng)，整合城鄉(xiāng)覆蓋率、滿(mǎn)意度、成本結(jié)構(gòu)等核心指標(biāo)，基于配送熱力圖優(yōu)化運(yùn)力調(diào)度。
支持助餐服務(wù)向全面服務(wù)升級(jí)。一方面，推進(jìn)助餐服務(wù)向醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)延伸。建設(shè)智能服務(wù)系統(tǒng)。整合民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委數(shù)據(jù)，按失能等級(jí)、疾病譜系和經(jīng)濟(jì)分層三類(lèi)標(biāo)簽為社區(qū)老年人分類(lèi)建檔。開(kāi)發(fā)適老化AI點(diǎn)餐終端，支持語(yǔ)音指令、人臉識(shí)別自動(dòng)調(diào)取健康檔案。開(kāi)發(fā)家屬監(jiān)管端口，支持遠(yuǎn)程查看飲食記錄、在線(xiàn)充值、服務(wù)評(píng)價(jià)。建設(shè)健康干預(yù)閉環(huán)。整合老年人處方數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)囑系統(tǒng)與中央廚房數(shù)據(jù)直連。送餐同步開(kāi)展快速檢測(cè)血糖、血壓等，建立“膳食—代謝—康復(fù)”聯(lián)動(dòng)模型，根據(jù)進(jìn)食數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成運(yùn)動(dòng)和康復(fù)指南。
另一方面，將助餐服務(wù)融入老年人社會(huì)服務(wù)中。為老年人提供直接服務(wù)。豐富老年食堂功能，使其成為老年人就餐、休息、娛樂(lè)和交友的綜合場(chǎng)所。送餐員在將餐食送到老年人家中后應(yīng)注意觀察，每次送餐做好老年人基本狀況記錄，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)報(bào)告。主動(dòng)和老年人交流，詢(xún)問(wèn)老年人對(duì)餐食的意見(jiàn)并及時(shí)反饋，為老年人提供力所能及的幫助。送餐機(jī)構(gòu)應(yīng)定期收集老年人意見(jiàn)，對(duì)老年人評(píng)價(jià)良好的送餐員予以獎(jiǎng)勵(lì)。整合資源為老年人服務(wù)。利用社區(qū)助餐接觸老年人的機(jī)會(huì)，及時(shí)了解老年人的困難和需求，提交到社區(qū)助餐平臺(tái)。挖掘社區(qū)志愿者資源，根據(jù)社區(qū)助餐平臺(tái)反饋的老年人需求為他們提供助餐、助醫(yī)、助浴、助潔、助急、學(xué)用智能手機(jī)等綜合服務(wù)。協(xié)調(diào)各方面資源，幫助老年人解決居住環(huán)境適老化改造、慢病康復(fù)等實(shí)際困難。
社區(qū)老年助餐服務(wù)是我國(guó)為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給而采取的有力舉措，它回應(yīng)了老年人居家或就近以可承受價(jià)格就餐的呼聲，具有積極意義。全國(guó)各地在實(shí)踐中創(chuàng)造了不同的社區(qū)助餐服務(wù)模式，這些模式各有利弊和適用條件。我國(guó)社區(qū)助餐服務(wù)總體上還處于起步階段，面臨著一些深層次的矛盾和問(wèn)題。解決這些矛盾和問(wèn)題，需要政府、社會(huì)和個(gè)人共同努力，平衡各種關(guān)系，借助數(shù)字化力量，構(gòu)建一個(gè)整合、分層、靈活、全面的社區(qū)助餐服務(wù)新體系。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）
【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“2035年我國(guó)多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23ZDA100）階段性成果】
【注釋】
①《密切協(xié)同配合 積極穩(wěn)妥推進(jìn) 確保老年助餐服務(wù)可持續(xù)發(fā)展——〈積極發(fā)展老年助餐服務(wù)行動(dòng)方案〉政策解讀》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2023年11月9日。
②高凱、胡秋明：《中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)模式如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)——基于2017年全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)典型案例的分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2022年第3期，第44-59頁(yè)。
③陳義媛：《農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老的組織基礎(chǔ)研究》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第3期，第68-78頁(yè)。
責(zé)編/靳佳 美編/王夢(mèng)雅
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