當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心引擎。作為數(shù)據(jù)資源體系的重要組成部分，公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
公共數(shù)據(jù)流通使用的制度基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)成效。近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，構(gòu)建完善政策體系，制度設(shè)計(jì)不斷深化，數(shù)據(jù)要素價(jià)值得到了極大釋放。
一是制度框架持續(xù)完善。我國(guó)公共數(shù)據(jù)管理體系歷經(jīng)20多年發(fā)展，已形成較為完整的制度框架。從2004年《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》首次提出加強(qiáng)政務(wù)信息資源管理要求，到2022年“數(shù)據(jù)二十條”明確提出推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，再到2024年《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見(jiàn)》以及后續(xù)出臺(tái)的3個(gè)配套文件，構(gòu)建形成了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“1+3”政策體系，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)基本完善。法律層面，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等，對(duì)公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息作出了明確規(guī)定，構(gòu)建起安全治理基礎(chǔ)框架，為公共數(shù)據(jù)流通使用筑牢了制度根基。
二是基礎(chǔ)設(shè)施顯著提升。截至2023年底，全國(guó)一體化政務(wù)數(shù)據(jù)樞紐已接入53個(gè)國(guó)家部門、31個(gè)省級(jí)行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)數(shù)據(jù)，掛接資源達(dá)2.06萬(wàn)個(gè)，累計(jì)調(diào)用服務(wù)5361.35億次。公安部、民政部、人社部等“數(shù)據(jù)大戶”年度數(shù)據(jù)更新量均達(dá)數(shù)億條級(jí)。地方層面，北京、上海等先行地區(qū)數(shù)據(jù)匯聚量突破千億級(jí)別，河北省2024年公共數(shù)據(jù)歸集量更是從百億級(jí)躍升至8000億級(jí)，展現(xiàn)出強(qiáng)大的數(shù)據(jù)整合能力。
三是應(yīng)用場(chǎng)景持續(xù)拓展。截至2024年7月，全國(guó)已有243個(gè)省級(jí)和城市的地方政府建成數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，開放的有效數(shù)據(jù)集總量超過(guò)37萬(wàn)個(gè)，較2017年增長(zhǎng)了44倍。而且，公共數(shù)據(jù)應(yīng)用已滲透至信用貸款、商業(yè)醫(yī)保等民生領(lǐng)域，貴州省“一局一中心一公司”模式、北京市“公共數(shù)據(jù)專區(qū)”、海南省“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”等創(chuàng)新實(shí)踐，為公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放提供了多樣化路徑。
提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平面臨的體制機(jī)制障礙。在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到，在各地方、各部門實(shí)際開發(fā)利用過(guò)程中，體制機(jī)制上依然存在一些亟須突破的制度性障礙，制約著公共數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放。
一是責(zé)任體系模糊制約供給動(dòng)能。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用涉及多方主體，需要明確管理部門、業(yè)務(wù)部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)間的責(zé)任邊界。但從目前的實(shí)際情況看，一些數(shù)源部門存在“機(jī)械守安全”的保守傾向，個(gè)別地方機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)安全底線異化為發(fā)展紅線；國(guó)家垂直管理部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)還存在孤島現(xiàn)象，行業(yè)部門對(duì)本領(lǐng)域數(shù)據(jù)的供給積極性不足，往往更關(guān)注業(yè)務(wù)應(yīng)用而非公共價(jià)值，導(dǎo)致數(shù)據(jù)對(duì)外供給動(dòng)力匱乏。我國(guó)雖已出臺(tái)了一系列關(guān)于數(shù)據(jù)共享、開發(fā)利用的法規(guī)和指導(dǎo)意見(jiàn)，但在實(shí)際操作層面并未建立起完善的責(zé)任追究和考核機(jī)制。數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、更新滯后、條目不完整等問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生，而責(zé)任主體難以追溯，相關(guān)部門也缺乏積極糾正和完善的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。不少省市雖成立了數(shù)據(jù)局，但這類機(jī)構(gòu)在權(quán)限、職能和內(nèi)部協(xié)調(diào)方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)，難以真正統(tǒng)籌各方力量。
二是利益格局失衡阻礙價(jià)值釋放。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需要持續(xù)投入清洗治理成本，但現(xiàn)行制度缺乏清晰的利益回報(bào)機(jī)制。雖然有不少企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)持有強(qiáng)烈需求，但由于商業(yè)模式尚未成熟，對(duì)接渠道不夠順暢，且缺乏明確的收費(fèi)或盈利模式，導(dǎo)致社會(huì)資本的參與度較低。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)的持有方無(wú)法通過(guò)合理授權(quán)和許可機(jī)制獲得資金回流，也難以充分建立互利共贏協(xié)同發(fā)展的良性模式，形成公共資源“閑置”與市場(chǎng)需求“饑渴”并存的悖論。社會(huì)各界往往關(guān)注其所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而對(duì)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)關(guān)注較少。大多數(shù)政府部門或數(shù)據(jù)持有方，更傾向于衡量公共數(shù)據(jù)對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)收益或財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)，導(dǎo)致公益性服務(wù)、社會(huì)效益難以獲得足夠重視。這種片面的利益訴求使得公共數(shù)據(jù)的潛在社會(huì)價(jià)值未能充分釋放。
三是信任機(jī)制缺失加劇協(xié)作壁壘。一直以來(lái)，社會(huì)公眾和企業(yè)對(duì)政府的職能部門是否會(huì)全面、準(zhǔn)確地提供數(shù)據(jù)持有質(zhì)疑，而政府部門也擔(dān)心企業(yè)可能濫用數(shù)據(jù)或帶來(lái)數(shù)據(jù)安全隱患。由于缺乏信息對(duì)稱和公開透明的機(jī)制，各方都缺乏有效的溝通與互動(dòng)渠道，導(dǎo)致信任基礎(chǔ)薄弱，從而削減了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)的條塊分割和部門權(quán)責(zé)壁壘，各部門在數(shù)據(jù)交換與共享上往往存在隱性的“競(jìng)爭(zhēng)”心理：一方面擔(dān)心共享后造成自身數(shù)據(jù)資源被稀釋，影響部門在政策制定、資源分配或績(jī)效考核中的地位和話語(yǔ)權(quán)；另一方面也缺乏完善的利益分配和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致一些部門在數(shù)據(jù)價(jià)值提升或開放成果中無(wú)法獲得相應(yīng)的回報(bào)。
四是安全規(guī)制滯后抑制創(chuàng)新活力。實(shí)踐中，法律法規(guī)的嚴(yán)格約束與技術(shù)創(chuàng)新不足形成了一定矛盾。為避免數(shù)據(jù)流通使用引發(fā)安全責(zé)任事故，一些部門在數(shù)據(jù)供給態(tài)度上持謹(jǐn)慎立場(chǎng)。同時(shí)，現(xiàn)有制度對(duì)數(shù)據(jù)采集、挖掘等環(huán)節(jié)缺乏細(xì)化規(guī)范，一部分政府單位在信息化水平上仍處于較低水平，缺乏足夠的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)。一些地方政府的網(wǎng)站或數(shù)據(jù)接口曾出現(xiàn)過(guò)技術(shù)漏洞，引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)注，類似負(fù)面案例的出現(xiàn)進(jìn)一步抑制了公共數(shù)據(jù)流通使用的積極性。
五是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺位影響使用效能。從我國(guó)已有的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)看，數(shù)據(jù)內(nèi)容存在重復(fù)、缺失、結(jié)構(gòu)雜亂等問(wèn)題，一些地區(qū)的公共數(shù)據(jù)僅提供PDF或圖片格式，難以直接進(jìn)行二次處理和分析。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)的具體數(shù)據(jù)格式、傳輸協(xié)議、字段說(shuō)明、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，造成跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據(jù)交流和整合困難。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)價(jià)值的持續(xù)體現(xiàn)需要不斷更新、維護(hù)和迭代，但許多部門缺乏系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)治理體系，人員編制和預(yù)算安排不足也致使數(shù)據(jù)維護(hù)滯后、格式不規(guī)范等現(xiàn)象仍然存在。外部用戶在應(yīng)用公共數(shù)據(jù)時(shí)常常遭遇“缺數(shù)據(jù)、舊數(shù)據(jù)”的困境，大大降低了數(shù)據(jù)利用效果。
破解體制機(jī)制障礙的可行路徑。一是梳理明確各級(jí)部門的數(shù)據(jù)職責(zé)。依法依規(guī)將各地各部門應(yīng)承擔(dān)的采集生成數(shù)據(jù)的職責(zé)進(jìn)行清晰界定，完成“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的轉(zhuǎn)型。明確數(shù)據(jù)職責(zé)。按照“三定”規(guī)定梳理各級(jí)部門的權(quán)責(zé)清單和核心業(yè)務(wù)清單，建立“職能——業(yè)務(wù)”“業(yè)務(wù)——數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)——系統(tǒng)”的關(guān)聯(lián)關(guān)系，明確各級(jí)部門采集、獲取、管理、應(yīng)用數(shù)據(jù)的具體職責(zé)。編制數(shù)據(jù)清單。以公共數(shù)據(jù)資源清單等制度形式明確各部門供給、維護(hù)數(shù)據(jù)的保障責(zé)任，可規(guī)定應(yīng)提供數(shù)據(jù)的名稱、內(nèi)容、渠道、更新頻度等，并建立相應(yīng)的考核評(píng)估手段，激勵(lì)督促部門落實(shí)數(shù)據(jù)供給。強(qiáng)化資源配置。根據(jù)部門所承擔(dān)的數(shù)據(jù)職責(zé)，做好人員、資金、設(shè)施設(shè)備等各方面資源的優(yōu)化配置，并考核工作成效，保障數(shù)據(jù)職責(zé)的有效履行。
二是統(tǒng)籌開展公共數(shù)據(jù)資源規(guī)劃。對(duì)可掌握的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃與安排，繪制詳盡的“數(shù)據(jù)地圖”，主要包括四點(diǎn)。數(shù)據(jù)需求分析。結(jié)合各級(jí)部門的履職需要和業(yè)務(wù)流程，梳理明確業(yè)務(wù)活動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)的需求，包括數(shù)據(jù)類型、精度、粒度、時(shí)效性等。數(shù)據(jù)資源盤點(diǎn)。對(duì)各級(jí)部門現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全面清查，包括數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)位置、數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)來(lái)源等。數(shù)據(jù)架構(gòu)設(shè)計(jì)。從各級(jí)部門業(yè)務(wù)角度出發(fā)，整體化設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)資源體系，包括不同層級(jí)、不同部門間的數(shù)據(jù)關(guān)系、交互方式等。數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)劃。確定公共數(shù)據(jù)分析和挖掘的目標(biāo)與場(chǎng)景，規(guī)劃如何利用公共數(shù)據(jù)為政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等活動(dòng)提供支持。
三是大力加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源治理。做好編目與登記。依托已有的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄系統(tǒng)，做好公共數(shù)據(jù)資源的全量編目和動(dòng)態(tài)更新。同時(shí)，按要求對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記管理。深化歸集與共享。做好公共數(shù)據(jù)資源的全量邏輯匯聚，以及基礎(chǔ)、高頻數(shù)據(jù)的按需物理匯聚，并依托全國(guó)一體化數(shù)據(jù)共享交換體系，深入推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享。加強(qiáng)質(zhì)量維護(hù)與更新。探索建立健全“一數(shù)一源、多源校核”機(jī)制，通過(guò)多源數(shù)據(jù)協(xié)商、數(shù)據(jù)質(zhì)量反饋等方式，強(qiáng)化數(shù)據(jù)源頭治理、動(dòng)態(tài)治理。完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。推動(dòng)建立全國(guó)一體化的公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、技術(shù)、治理和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定修訂，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的跨層級(jí)繼承和互認(rèn)。強(qiáng)化安全保障。明確公共數(shù)據(jù)安全相關(guān)職責(zé)與要求，建立跨層級(jí)、跨部門的公共數(shù)據(jù)安全協(xié)同工作機(jī)制，圍繞公共數(shù)據(jù)處理全過(guò)程，梳理各類安全風(fēng)險(xiǎn)，研究制定安全管理辦法，完善安全技術(shù)防護(hù)。
四是建立健全基礎(chǔ)制度與保障機(jī)制。科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是保障公共數(shù)據(jù)資源高效獲取、價(jià)值充分釋放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。授權(quán)制度設(shè)計(jì)。理清共享、開放、授權(quán)運(yùn)營(yíng)等不同公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動(dòng)中各方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立科學(xué)的授權(quán)體系，確保數(shù)據(jù)合法合規(guī)使用。流通制度設(shè)計(jì)。明確公共數(shù)據(jù)流通的流程、方式以及定價(jià)機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范、高效、公平的公共數(shù)據(jù)流通使用規(guī)則。收益分配制度設(shè)計(jì)。結(jié)合公共數(shù)據(jù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)完善經(jīng)濟(jì)收益、服務(wù)反哺、政治認(rèn)可、社會(huì)榮譽(yù)等多種收益形式，制定合理的收益分配方案，保障多方主體權(quán)益。統(tǒng)籌管理制度設(shè)計(jì)。加強(qiáng)對(duì)全國(guó)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌推進(jìn)與協(xié)調(diào)管理，制定整體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作，形成職責(zé)清晰、分工有序、協(xié)調(diào)有力的全國(guó)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新格局。
（作者系清華大學(xué)中國(guó)電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長(zhǎng)、計(jì)算社會(huì)科學(xué)與國(guó)家治理實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行主任）
