完善市場準(zhǔn)入制度，優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場準(zhǔn)入環(huán)境，及時修訂發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2025年版）》，是深入貫徹黨的二十屆三中全會精神、加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的標(biāo)志性舉措?！妒袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單（2025年版）》要求市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外領(lǐng)域，無論是國有企業(yè)、民營企業(yè)，還是大企業(yè)、中小企業(yè)，各類經(jīng)營主體皆可依法平等進(jìn)入；嚴(yán)禁各級政府部門在清單之外違規(guī)設(shè)立準(zhǔn)入許可、違規(guī)增設(shè)準(zhǔn)入條件、違規(guī)設(shè)置準(zhǔn)入障礙，從而將“剩余決定權(quán)”賦予經(jīng)營主體，推動企業(yè)在公平競爭中優(yōu)勝劣汰、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?！吨腥A人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二章第十條規(guī)定：“國家實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，包括民營經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織可以依法平等進(jìn)入。”通過立法形式，加快推動實(shí)施“非禁即入”管理模式，進(jìn)一步彰顯了我國構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、破除各類市場準(zhǔn)入壁壘的堅(jiān)定決心。
“非禁即入”的內(nèi)涵及重要意義
我國從2018年起全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。所謂“負(fù)面清單”，指以清單形式明確列出禁止投資或經(jīng)政府許可后可以投資的行業(yè)、領(lǐng)域及業(yè)務(wù)，在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，無論內(nèi)資還是外資企業(yè)、國企還是民營企業(yè)、大企業(yè)還是中小企業(yè)，都享有同等待遇，可依法平等進(jìn)入，從而實(shí)現(xiàn)“非禁即入”。從多年的實(shí)踐來看，“非禁即入”這種管理模式，能夠最大限度縮短企業(yè)進(jìn)入市場的時間，降低企業(yè)在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的制度性交易成本，是一項(xiàng)讓企業(yè)有獲得感的標(biāo)志性改革舉措。同時，“負(fù)面清單”所呈現(xiàn)的“非禁即入”管理方式，切實(shí)推動了我國政府職能轉(zhuǎn)變，大幅簡化了準(zhǔn)入流程，進(jìn)一步減少了行政干預(yù)，通過持續(xù)破除市場準(zhǔn)入壁壘，有效提升了市場準(zhǔn)入效能。
“非禁即入”的內(nèi)涵是“只要不屬于法律法規(guī)明確禁止、限制的領(lǐng)域，各類經(jīng)營主體即可依法平等進(jìn)入，無需額外審批”。“非禁即入”本質(zhì)上體現(xiàn)的是“放得活”的政策導(dǎo)向，是負(fù)面清單管理模式的核心要求，旨在通過完善開放透明、公平穩(wěn)定的規(guī)則，更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，充分釋放各類經(jīng)營主體活力，從而為扎實(shí)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動能支撐。
立足當(dāng)前、展望未來，切實(shí)推動“非禁即入”落地生根，有利于鼓勵社會資本尤其是民間投資積極性，能夠促進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)良性競爭。例如，只要某一新興行業(yè)或壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)未被列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單或已從清單去掉，那么投資者無須申請準(zhǔn)入許可，僅需完成經(jīng)營主體登記注冊等常規(guī)程序即可進(jìn)入，由此增強(qiáng)了塑造新動能新優(yōu)勢的活力與后勁。近年來，為了打通“非禁即入”的堵點(diǎn)卡點(diǎn)，國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門積極破除市場準(zhǔn)入壁壘尤其是隱性壁壘，已累計(jì)公開通報(bào)了7期115個違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例，切實(shí)保障了各類經(jīng)營主體的平等準(zhǔn)入權(quán)利。從2025年4月開始，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門聯(lián)合開展市場準(zhǔn)入壁壘清理整治行動，目的就是進(jìn)一步大力破除市場準(zhǔn)入壁壘，健全線索歸集、核實(shí)整改、案例通報(bào)等長效機(jī)制，為堅(jiān)持和落實(shí)“兩個毫不動搖”、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場提供更加有力的支撐。
“全國一張清單”管理模式確保“非禁即入”
實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是完善市場基礎(chǔ)制度的題中之義和重要抓手，《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》明確要求各地區(qū)、各部門嚴(yán)格落實(shí)“全國一張清單”管理模式。首先是“一單盡列”和確保“單外無單”。所有由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)所設(shè)定的市場準(zhǔn)入管理措施，以及地方政府規(guī)章依法設(shè)定的臨時性市場準(zhǔn)入管理措施，還有全國層面準(zhǔn)入類清單目錄和產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、環(huán)境政策、國土空間規(guī)劃等涉及市場準(zhǔn)入的內(nèi)容，都要納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的管理框架。同時，持續(xù)清理清單之外違規(guī)設(shè)立準(zhǔn)入許可、違規(guī)增設(shè)準(zhǔn)入條件以及自行制定的準(zhǔn)入類清單，禁止在實(shí)施特許經(jīng)營、指定經(jīng)營、檢測認(rèn)證等過程中違規(guī)設(shè)置準(zhǔn)入障礙。更為重要的是強(qiáng)化清單公開透明，讓經(jīng)營主體的預(yù)期更穩(wěn)、信心更足。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相關(guān)事項(xiàng)內(nèi)容、主管部門等向社會公開，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、許可要求、辦理流程、辦理時限也都要公開，讓廣大經(jīng)營主體更加明確“可以做什么、不能做什么”，從而敢于投資、放心投資。
總體來講，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式不僅是“一張清單”本身，也是包括保障各類經(jīng)營主體在清單之外領(lǐng)域享有平等進(jìn)入權(quán)利的完整制度體系。該制度體系包括市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定、發(fā)布、調(diào)整、實(shí)施以及準(zhǔn)入后監(jiān)管、效能評估等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)之間密切相關(guān)、相互配合，共同構(gòu)成了有機(jī)整體，從而為營造更加公平、更有活力的市場環(huán)境提供了有力保障。
為確保市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是一張有用的“活清單”，對企業(yè)而言真正能夠管用、好用，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度設(shè)置了動態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)法律法規(guī)的“立改廢釋”、市場化改革的深入推進(jìn)，尤其是緊密結(jié)合全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)程等情況，及時對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單內(nèi)容作出修改調(diào)整。按照動態(tài)調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)，對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行科學(xué)、及時、合法的動態(tài)修訂，持續(xù)放寬重點(diǎn)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入限制，符合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化的客觀需要，更好滿足各類經(jīng)營主體期盼訴求，持續(xù)推動市場準(zhǔn)入制度改革不斷走深走實(shí)。從2018年全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度以來，我國先后4次對清單進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。2025年版的事項(xiàng)數(shù)量較2018年版縮減約30%，從151項(xiàng)縮減至106項(xiàng)，總體上不斷放寬準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的交易成本。
近年來，持續(xù)優(yōu)化“負(fù)面清單”管理事項(xiàng)，推動改革紅利持續(xù)釋放。例如，養(yǎng)老、醫(yī)療、金融、交通、能源等多個領(lǐng)域一批準(zhǔn)入限制得到有效放寬，使得經(jīng)營主體尤其是民營企業(yè)有更大空間去“施展拳腳”、追“新”逐“綠”，從而更好服務(wù)美好生活。同時，在對充分競爭或可競爭性領(lǐng)域?qū)嵤?ldquo;寬進(jìn)嚴(yán)管”、大幅減少準(zhǔn)入限制的同時，對于涉及國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大公共利益的關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，因時因勢依法設(shè)定準(zhǔn)入限制，確保國家安全與公共利益不受侵害?？傊?，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單通過依法施策、因類施策、精準(zhǔn)施策，既激發(fā)了市場創(chuàng)新活力，又有序維護(hù)了市場秩序，在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)推動實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)一。
值得關(guān)注的是，2025年版修訂工作以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持“定位準(zhǔn)確、合法有效、統(tǒng)一規(guī)范、能短則短”的原則，在保持2022年版主體框架不變、確保清單穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步有序放寬市場準(zhǔn)入限制，依法規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域準(zhǔn)入要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)層次和相關(guān)內(nèi)容。這次調(diào)整中，一些全國性措施或直接刪除或部分放開，諸多地方性措施也被取消，有助于推動經(jīng)營主體進(jìn)入更多領(lǐng)域，獲得更多公平競爭機(jī)會。例如，經(jīng)與主管部門協(xié)調(diào)一致，在新型電信業(yè)務(wù)、電視劇制作、藥品經(jīng)營、林木種子進(jìn)口、公章刻制等領(lǐng)域取消了一批全國性管理措施。又如，推動有關(guān)地方放開交通物流、貨運(yùn)代理、貨運(yùn)信息服務(wù)、車輛租賃服務(wù)、生產(chǎn)性廢舊金屬收購等領(lǐng)域設(shè)立的地方性管理措施。同時，依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)，將無人駕駛航空器運(yùn)營、電子煙等新型煙草制品生產(chǎn)批發(fā)零售等新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域納入負(fù)面清單，并對部分社會民生等領(lǐng)域的管理措施進(jìn)行完善調(diào)整。
強(qiáng)化持續(xù)提升市場準(zhǔn)入效能的制度保障
當(dāng)前及未來一段時期，百年變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，我國發(fā)展所面臨的外部環(huán)境不利影響有所加深。鮮明的時代特征對構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提出了更高要求，必須進(jìn)一步釋放我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，把國內(nèi)市場這種戰(zhàn)略資源用活、用好和用到位。建設(shè)和完善全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度體系，作為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，必須向著更加完備、更加成熟、更加定型的制度創(chuàng)新與改革方向持續(xù)發(fā)力、久久為功，持續(xù)激發(fā)廣大經(jīng)營主體特別是民營企業(yè)的內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，為中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入更強(qiáng)動能。
強(qiáng)化市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的系統(tǒng)性和權(quán)威性。秉承市場準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)的“初心”，嚴(yán)守負(fù)面清單定位，強(qiáng)化相關(guān)主體責(zé)任，有效避免在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不同政策措施之間可能產(chǎn)生的沖突，確保市場準(zhǔn)入規(guī)則的統(tǒng)一性與完備性，才能為各類經(jīng)營主體投資興業(yè)提供更加廣闊的舞臺和更加公平的市場競爭環(huán)境。進(jìn)一步完善市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度，關(guān)鍵在于強(qiáng)化規(guī)則、政策、措施之間的銜接，例如強(qiáng)化與外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單等其他準(zhǔn)入規(guī)定、登記注冊環(huán)節(jié)以及放寬準(zhǔn)入試點(diǎn)措施之間的協(xié)同銜接，進(jìn)一步健全市場準(zhǔn)入制度體系。
提煉推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，督促各部門各地區(qū)切實(shí)提升市場準(zhǔn)入效能和治理水平。各地方須定期自查與全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度不符的規(guī)定，形成例行工作機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“全國一張清單”管理模式，確保市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理的嚴(yán)肅性。下一步，要總結(jié)梳理自市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施以來，地方推廣實(shí)施的有效做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依托市場準(zhǔn)入效能評估，加大宣傳推廣力度，提升各地各部門落實(shí)全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度的能動性和執(zhí)行力，以評促改、以評促建。
著力優(yōu)化營商環(huán)境，健全與市場準(zhǔn)入制度相配套的監(jiān)管體系。加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，做到市場準(zhǔn)入管理措施放開與相應(yīng)事中事后監(jiān)管政策同步優(yōu)化、同步落實(shí)，切實(shí)維護(hù)市場公平公正秩序，建立健全破除市場準(zhǔn)入壁壘的長效機(jī)制。加力優(yōu)化營商環(huán)境，針對痛點(diǎn)和難點(diǎn)持續(xù)開展清理整治，切實(shí)拓寬投訴舉報(bào)的渠道、提高投訴處理實(shí)效，及時回應(yīng)各類經(jīng)營主體和人民群眾的訴求和呼聲，提升準(zhǔn)入和準(zhǔn)營環(huán)節(jié)的服務(wù)質(zhì)量與時效性，從而增強(qiáng)企業(yè)和群眾的改革獲得感，為進(jìn)一步完善市場準(zhǔn)入制度營造良好的社會氛圍。
積極引導(dǎo)各類經(jīng)營主體更加自覺和主動使用市場準(zhǔn)入負(fù)面清單維護(hù)自身合法權(quán)益。完善市場準(zhǔn)入制度，及時修訂和發(fā)布新版市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的同時，要引導(dǎo)和鼓勵經(jīng)營主體通過自覺使用新版清單，從而提升清單的權(quán)威性和統(tǒng)一性。及時反饋?zhàn)陨碓谑袌鰷?zhǔn)入和準(zhǔn)營環(huán)節(jié)碰到的各類壁壘，參與排查違背統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度的行為，從而提升市場準(zhǔn)入效能，降低制度性交易成本，促進(jìn)創(chuàng)新活力和動能充分迸發(fā)，推動各類經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展，夯實(shí)做強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)，推動我國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（作者系國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員）